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El fantasma de la muerte cruzada y el futuro democrático del Ecuador

Un análisis de la situación actual, tomando en cuenta el contexto histórico, de la política nacional a propósito de la tensión entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Por Ramiro Urgilés

El tejido políticoinstitucional ecuatoriano se ha caracterizado por graves episodios de inestabilidad, dificultades en la consolidación de un esquema jurídico estable, pugnas entre la Función Ejecutiva y Legislativa, fenómenos, entre otros, que al día de hoy parecen presentarse de manera renovada —pero no sorpresiva— y que dan cuenta de la fragilidad del sistema democrático de nuestro país.

Los problemas anteriormente señalados se han manifestado tradicional mente en graves periodos de inestabilidad política, que condujeron —en poco más de 40 años desde el retorno a la democraciaal juicio político y posterior renuncia del vicepresidente Alberto Dahik, a la destitución del presidente Abdalá Bucaram Ortiz, la declaración de abandono del cargo del presidente Jamil Mahuad Witt, y la declaración de abandono del cargo del presidente de la República Lucio Gutiérrez Borbúa. La llegada al poder de Alianza País significó un cese momentáneo de las controversias entre el Ejecutivo y la Legislatura, lo que se tradujo —como acertadamente afirma Teodoro Verdugo Silvaen la rápida aprobación de los proyectos de ley impulsados por el exmandatario Rafael Correa Delgado, así como en la disminución del número de juicios políticos procesados por los legisladores. Pese a ello las convulsiones sociales, las disparidades económicas y los profundos problemas estructurales presentes en la esfera institucional de la cosa pública, no desaparecieron.

La crisis sanitaria global derivada de la pandemia de covid-19, los procesos sociales que llevaron al estallido social de octubre de 2019, la disrupción de Alianza País —fuerza política hegemónica durante más de diez años—, así como la penosa gestión administrativa del gobierno de Lenín Moreno Garcés agudizaron una serie de problemas patológicos y que con cierta regularidad se han hecho presentes en la esfera pública del Estado. En ese orden de ideas las pasadas elecciones configuraron un lábil escenario político, caracterizado por la presencia de un presidente apenas dotado de legitimidad democrática, y de un parlamento híper fragmentado en el que se han hecho patentes las mayorías móviles, la inmovilización y los acuerdos fugaces.

Con base en el incremento de su popularidad y capital político —conseguido con el exitoso proceso de vacunación— el presidente Guillermo Lasso remitió —con carácter de urgencia en materia económica, conforme establece el artículo 140 de la Carta Magna— a la Función Legislativa, el proyecto de “Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal”, conformado por 299 artículos, que desarrollan importantes y controversiales reformas en ámbitos laborales, tributarios, ambientales y financieros. Las intenciones del Ejecutivo se vieron truncadas cuando días atrás el Consejo de Administración Legislativa (CAL) tomó la resolución de no calificar para debate el proyecto de Ley de Creación de Oportunidades por no cumplir con los artículos 136 de la Constitución y 56 numeral 1 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, los que prescriben que las leyes a debatirse por la legislatura deben referirse a una única materia—hecho que por la variedad de asuntos del cuerpo de ley analizado no se cumplía—. Asimismo llama poderosamente la atención que el CAL arrogándose competencias de la Corte Constitucional —que conforme al artículo 429 de la Constitución y a los artículos 75 y 141 de la LOGJCC es el único órgano con competencia para realizar análisis acerca de la constitucionalidad de las normas— estableció que el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo era manifiestamente inconstitucional ya que importaba una regresión de derechos especialmente en el área laboral.

Los graves padecimientos del entramado políticoinstitucional del país han demostrado sus peores síntomas en los bochornosos incidentes ocurridos al interior de la Contraloría general del Estado, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Defensoría del Pueblo, entre otros estamentos públicos. Asimismo la Asamblea Nacional, en apenas algunos meses de actividades, ha perdido rápidamente su legitimidad —la actual legislatura goza de un 20% de aceptación por parte de la ciudadanía, conforme cifras proporcionadas por CEDATOS— al verse manchada por las acciones de Guadalupe Llori, Rosa Cerda, Bella Jiménez, entre otros legisladores, que se han visto involucrados en presuntos casos de tráfico de influencias, cohecho, peculado y demás delitos e infracciones a la buena administración.

Teniendo en consideración los acontecimientos mencionados y ante el rechazo por parte del CAL del principal proyecto de ley del gobierno de Guillermo Lasso, el fantasma de la muerte cruzada amenaza con hacer su aparición, y en poéticas palabras de Simón Pachano, “destruir la institucionalidad que nunca existió”. En ese orden de ideas es necesario formular una revisión exhaustiva de los posibles escenarios en los que podría hacerse presente la denominada muerte cruzada, así como formular algunas hipótesis de las consecuencias y posibles escenarios que podrían tener lugar si la misma llega a ejecutarse.

Tradicionalmente, los casos de pugna de poderes, en los que se produjo la destitución o salida de mandatarios —conforme acertadamente puntualiza Carlos de la Torre— se habían producido en un contexto caracterizado por movilizaciones de amplios sectores sociales, maniobras pseudo jurídicas en la interpretación legal por parte de ciertos grupos de legislado

res y la participación de las Fuerzas Armadas como garantes espurios del orden democrático. Pese a ello es menester tener en cuenta que el actual orden de cosas debe analizarse tomando en cuenta la reciente incorporación de la cuestionada figura jurídica de la muerte cruzada, la cual se instauró con la entrada en vigencia de la Constitución de 2008.

El surgimiento de este mecanismo constitucional —conforme apunta Rafael Oyarte— pretendería poner fin a las históricas pugnas de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo. Pese a ello hay que reconocer también que la posibilidad de la extinción de las dos principales funciones del Estado, lejos de facilitar la co-gobernabilidad y permitir el fortalecimiento de las instituciones democráticas implica el recrudecimiento de los problemas entre las funciones del Estado, la dilatación en los debates legislativos y la paralización en el desarrollo de proyectos políticos a largo plazo. En ese orden de ideas la controvertida figura de la destitución simultánea se encuentra recogida en los artículos 130 y 148 de la Constitución, en la Sentencia No. 002-10-SICCC de la Corte Constitucional y en los artículos 50 y 51 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Para formular un análisis comprensivo es necesario abordar por separado las posibilidades con las que cuentan las funciones Ejecutiva y Legislativa para destituirse mutuamente.

El artículo 148 de la Constitución faculta al Presidente de la República a disolver a la Asamblea con base en tres causales: i) cuando la Asamblea Nacional se hubiese arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, ii) obstrucción reiterada del Plan Nacional de Desarrollo y iii) grave crisis política o conmoción interna. Es menester formular una evaluación de cada una de las causales y los escenarios en los que podrían tener lugar.

La primera causal se configura cuando la legislatura hace uso de funciones que no le son atribuidas por la Constitución. A pesar de que distinguidos juristas han señalado que no existe motivación suficiente para que este supuesto se dé, no es menos cierto que la

reciente resolución del CAL, en la que no se calificó el proyecto tras realizar un análisis de la constitucionalidad del mencionado cuerpo normativo, daría pie a la posibilidad de que esta hipótesis se vuelva viable. En todo caso de manera previa se requiere del dictamen favorable de la Corte Constitucional, por ello la configuración de este escenario parece bastante difícil.

Un segundo supuesto hace referencia a la obstaculización reiterada del Plan Nacional de Desarrollo, en el que se encuentran desarrollados los planes, instrumentos y políticas económico-sociales que el Gobierno central diseña a fin de materializar su plan de gobierno. Pese a que varios teóricos no han tenido en consideración esta causal, se debe tomar en cuenta que los procesos de reestructuración en materia laboral, fiscal y financiera forman parte de los objetivos 1,2 del Eje económico del Plan Creación de Oportunidades 2021-2025, que es parte del Plan Nacional de Desarrollo. La probabilidad de que esta hipótesis pueda emplearse aumenta, ya que curiosamente no se requiere un análisis por parte del máximo órgano de control constitucional.

La tercera hipótesis ha sido la más criticada desde la redacción de la Constitución vigente, debido a que las nociones —por demás abstractas e incluso confusas—de grave crisis política y conmoción interna, no se encuentran desarrolladas normativa ni jurisprudencialmente, por lo que su aplicación podría ser completamente arbitraria.

En los tres supuestos en los que el titular de la Función Ejecutiva disuelva a la Asamblea Nacional se otorga una facultad extraordinaria al Presidente hecho que ha sido denunciado varias veces como un intento deliberado de robustecer el poder del Ejecutivo en desmedro del resto del aparato estatal—, quien pese a poner a disposición su cargo permanece en el ejercicio de sus funciones, incluso expidiendo decretosleyes de urgencia económica, previo dictamen de la Corte Constitucional. Esta circunstancia dibuja una serie de escenarios muy complejos en los que con una Asamblea disuelta, el país podría tener un primer mandatario gobernando en solitario, expidiendo actos normativos y otros actos en ejercicio pleno de gobierno en los más diversos ámbitos, al tiempo que pueden ocasionarse graves conflictos de carácter sociológico y jurídico.

Se vuelve necesario de igual manera examinar el contenido del artículo 130 de la Constitución y 151 de la Ley Orgánica de la Función Judicial. Los mencionados artículos prevén dos posibilidades que permitirían la destitución del Presidente de la República, a saber: i) haberse arrogado funciones que no le competen constitucionalmente, previo dictamen de la Corte Constitucional, conforme se explicó anteriormente y ii) grave crisis o conmoción interna, supuesto que presenta graves dificultades de acuerdo a lo explicado en líneas precedentes. Sin embargo, para que la Asamblea proceda a la destitución se requiere de la convocatoria de una sesión ordinaria o extraordinaria en la que el Presidente pueda ejercer su defensa ante el pleno de la legislatura, requiriéndose para su destitución el voto favorable de la mayoría calificada de los miembros del Parlamento (voto favorable de las dos terceras partes de los asambleístas conforme el artículo 8 de la LOFL).

En el caso de que la muerte cruzada llegue a producirse —ya sea a través de la vía Ejecutiva o Legislativa— el Consejo Nacional Electoral convocará, en el plazo máximo de siete días de emitida la resolución pertinente a elecciones legislativas y presidenciales anticipadas, las que se llevarán a cabo en una misma fecha.

La reciente pérdida de aceptación popular del mandatario Guillermo Lasso, causada principalmente por la crisis carcelaria, la eliminación de ciertos subsidios a los combustibles, el impulso de criticadas reformas laborales y el reciente escándalo vinculado con los denominados “Pandora Papers”, coloca al Ejecutivo en una posición en extremo difícil, en la que su capacidad de maniobrabilidad política se ha reducido significativamente. De cara a este escenario la disolución de la Asamblea Nacional por parte del titular del Ejecutivo podría significar el resurgimiento del protagonismo de fuerzas políticas opositoras al actual gobierno como UNES, la consolidación de nuevos bastiones políticos por parte del movimiento indígena en manos de actores como Leonidas Iza y Yaku Pérez. De igual manera, si bien el Ejecutivo podría emitir decretos a fin de materializar su proyecto de gobierno, podría encontrarse con la oposición de la Corte Constitucional y la rápida descomposición de su capital político.

Por su parte la legislatura, pese a la existencia de bloques móviles —PSC, UNES y hasta cierto punto Pachakutik— que se han opuesto al Gobierno central, requeriría de una mayoría abrumadora para destituir al Presidente; de igual forma los actores políticos recién instalados y menos conocidos perderían su curul, así como sus aspiraciones a desarrollar una carrera política que perdure.

En ese contexto la aplicación de la muerte cruzada resulta prácticamente imposible y significaría la agudización de los problemas ya existentes a nivel económico, político-institucional y sociológico. En ese contexto el gobierno de Guillermo Lasso ha decidido reformar y dividir su proyecto de Ley en ámbitos laborales, fiscales y financieros a fin de que el Parlamento efectué el debate y análisis pertinente.

Los elementos que definirán el futuro de la institucionalidad del país y que se deben tener en cuenta serán: la renovación parcial de los miembros de la Corte Constitucional; el tratamiento que se brinde a problemas sociales latentes como la crisis carcelaria, el desempleo y la inseguridad; la consolidación de mayorías estables al interior de la legislatura y en especial las tendencias que vayan tomando Izquierda Democrática y Pachakutik; el tratamiento que brinden los asambleístas a la nueva iniciativa legislativa, entre otros.

Pese a las observaciones realizadas, el panorama político es del todo incierto, al tiempo que las grandes contradicciones sociales se hacen más presentes que nunca en aquel país cuyo relato se encuentra todavía desdibujado —conforme diagnosticó acertadamente Benjamin Carrión— y en un momento histórico en el que más que nunca —conforme manifestaba Ortega y Gasset— “debemos salvar la república, pensando en grande, sacudiéndonos de lo pequeño y mirando hacia el porvenir”, porvenir que por primera vez en nuestra existencia política, debe ser construido por todos nosotros.

¿Qué dice el artículo 148?

El artículo 148 de la Constitución faculta al Presidente de la República a disolver la Asamblea con base en tres causales:

-Cuando la Asamblea Nacional se hubiese arrogado funciones que no le competan constitucionalmente.

-Obstrucción reiterada del Plan Nacional de Desarrollo.

-Grave crisis política o conmoción interna.

Texto por Ramiro Urgilés Córdova.

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