En un aporte muy completo sobre el desenvolvimiento de las políticas económicas de austeridad de la gestión Moreno, el economista Juan Pablo Jaramillo, autor del portal especializado Ecuanomica, entrega resultados sobre cómo la fórmula de austeridad termina dejando mayor deuda, pobreza y conflictividad social.
La austeridad fiscal se vendió a los ecuatorianos como una política “técnica” y “prudente”. Se instauró la idea de que reduciendo el gasto público se reducirá el coeficiente de deuda / PIB y las finanzas públicas serían sostenibles. Que esta, era una política necesaria debido a que: “el gobierno pasado habría superado el 40% del PIB (Producto Interno Bruto) en endeudamiento, violando la regla fiscal” (En un post anterior se determinó que aquello no es preciso).
Más allá de si se pasó un determinado nivel de endeudamiento o no, como lo relata el nobel en economía Paul Krugman, “el viraje hacia la austeridad ha tenido efectos verdaderamente catastróficos” en distintas partes del mundo. Dichos efectos se miden en términos de menor bienestar para la población pero también en un mayor endeudamiento frente al PIB. Esto último se conoce como la paradoja de la deuda, que aplicada al caso de la política económica nos diría que los intentos de reducir la relación deuda/PIB congelando o reduciendo el gasto público pueden acabar, de hecho, incrementando la deuda.
Ecuador vive la paradoja de la deuda. Al poco tiempo de asumir la presidencia Lenin Moreno señaló que “la mesa no estaba servida”. Que el endeudamiento era inmanejable y que se deben de hacer ajustes en las finanzas públicas, dichos ajustes por supuesto vendrían por el lado del recorte del gasto, jamás por el aumento de ingresos para el Estado al que se lo tildó de obeso. El resultado de 3 años de tratar de reducir el gasto fiscal y debilitar el ingreso tributario, condujo a más conflictividad social, menor bienestar puesto que la pobreza y la desigualdad aumentaron y a una mayor deuda en relación al PIB, además de una economía estancada. Todo un fracaso económico, y todo esto antes de que el COVID afectará a la economía.
Efectivamente sí se realizaron esfuerzos por reducir el tamaño del Estado. El SPNF (Sector Público No Financiero) medido en función del PIB muestra que con respecto a 2016, el SPNF es un 1,97 % del PIB más pequeño. El problema está en cómo se obtuvo dicho resultado. La inversión pública cayó en 3,56 % mientras que el gasto permanente aumentó en 1,59 %, datos en relación al PIB. Por ende un primer problema es que el gasto público se hizo menos eficiente en términos de fomentar el crecimiento económico, hay menos inversión pública y más gasto permanente, es decir menor calidad en el gasto público (Ver gráfico 1) (Ver nota metodológica 1).
Gráfico 1.
A pesar de esta reducción del gasto, el resultado es que la deuda pública, y más puntualmente la deuda externa, continuó creciendo (Ver gráfica 2). La deuda externa en términos nominales pasó de USD 25.523 millones a USD 41.294 millones en apenas 3 años. Un incremento de USD 15.770 millones. Esta cifra es superior al incremento del gobierno anterior que en 10 años elevó la deuda externa de USD 10.215 millones a USD 25.523, es decir USD 15.308 millones.
En términos relativos al PIB el resultado es incluso peor, el gobierno de Rafael Correa heredó una deuda externa del 20,0 % del PIB y dejó la deuda en 24,5 % del PIB al cierre de su último período fiscal clausurado. Por otra parte, Lenín Moreno elevó la deuda externa al 38,4 % del PIB para el final de 2019. Un ritmo de aumento de la deuda anual de 0,44 % con Rafael Correa frente a un ritmo de endeudamiento del 4,65 % con Lenín Moreno en términos relativos al PIB (Ver nota metodológica 2).
Gráfico 2.
¿A qué se debe este gran diferencial? A la paradoja de la deuda. Esta consiste en que una caída del gasto público conduce a que caiga, o no aumente, el PIB nominal en la misma magnitud que ha crecido la deuda, por lo cual el coeficiente deuda PIB aumenta al tener una base que no aumenta al ritmo necesario.
La incidencia positiva del gasto público sobre el crecimiento de la economía tiene cabida por medio del multiplicador del gasto público, es decir, que un dólar que se inyecta al flujo de la economía por medio del gobierno tiene un efecto mayor que 1 sobre la misma. A modo de ejemplo: si el multiplicador del gasto es de 2 y el gobierno aumenta el gasto en 1.000, el resultado será un incremento de 2.000 sobre el PIB.
Los multiplicadores varían en función de algunos factores como el tipo de gasto y también el ciclo de la economía. Se argumenta que el multiplicador suele ser mayor para el gasto de inversión y en momentos de recesión económica. Se entiende también que el gasto del gobierno es exógeno al PIB pues el gobierno decide que tanto gasta y que tanto recauda de impuestos en relación a la producción de la economía. El cálculo del multiplicador del gasto para la economía ecuatoriana es de 0.88, es prácticamente de 0 para el gasto corriente y de 1.24 para el gasto de inversión.
Por ende, más allá de que sí se haya logrado reducir el déficit fiscal primario (diferencia entre ingresos y gastos totales, excluyendo los intereses de la deuda). El resultado final sobre la relación deuda / PIB sería insatisfactorio. De hecho, en Ecuador esto es precisamente lo que ha ocurrido, prácticamente se eliminó el déficit primario, que pasó de -5,76 % del PIB en 2016 a -0,10 % del PIB en 2019, todo un ejemplo de “prudencia fiscal” (Ver gráfico 3).
Gráfico 3.
Los defensores de la austeridad dirán que para que la deuda baje, es necesario tener superávit primario. Esto no es cierto, tener un resultado primario positivo solo agravaría el problema porque se seguiría sacando dinero del flujo de la economía. La explicación en realidad radica en que los intereses de la deuda externa, que son recursos que salen del flujo de la economía, superan a la tasa de crecimiento nominal del PIB. Por ello es que se concluye que si recurrentemente la tasa de interés de la deuda supera a la tasa de crecimiento del PIB en términos nominales, la deuda externa se hace insostenible.
Se debe hacer énfasis en que la sostenibilidad de la deuda se mide a nivel de deuda externa del SPNF y no con la deuda interna. Esto porque la deuda externa tiene un vínculo con el sector externo, un nuevo desembolso incrementa el circulante que existe en la economía ecuatoriana mientras que el servicio de la deuda, pago de intereses y amortizaciones del capital, disminuye el circulante dentro de la economía. Por otra parte la deuda interna no altera el nivel del circulante de la economía, por lo que su efecto desde una perspectiva macroeconómica para el sector externo es irrelevante.
Cabe también mencionar que, es posible que también exista un efecto multiplicador producto del pago de los intereses y capital de la deuda interna, lo que se conoce como efecto de bola de nieve. Es decir, cuando el SPNF paga el servicio de la deuda interna, la economía se mantiene en movimiento generando mayor transaccionalidad. Lo que no ocurre con el servicio de la deuda externa, que constituye una fuga de divisas para la economía.
Los resultados para la economía ecuatoriana señalan que, efectivamente, tenemos un problema de bajo crecimiento en el PIB nominal. El cual no logra superar a la tasa de interés de la deuda externa y que por ende conlleva a que la deuda siga creciendo pese a los esfuerzos de reducción del gasto público. En el gráfico 4, se puede comparar la tasa de interés (linea verde) con la del crecimiento de la economía en términos nominales (línea azul).
Gráfico 4.
¿Cómo saber que el problema no se deriva de un excesivo costo de la deuda y sí de un bajo crecimiento del PIB nominal? Simple, revisando la serie histórica del crecimiento del PIB nominal y la serie histórica del costo del financiamiento. El promedio ordinario del crecimiento entre 2001 y 2019 es del 10.1 %, por otra parte, la media acotada al 30 %, es decir eliminando recesiones y auges, es del 9.3 %. Por ende, todo crecimiento por debajo de dicho umbral estaría por debajo de una aproximación a la tasa de crecimiento del PIB nominal de carácter histórico.
También es claro que está en el largo plazo tiene una tendencia a la baja, que en parte se explica por una menor inflación a medida que la dolarización se consolidaba en el país; y en otra parte, por el efecto de rendimientos decrecientes, es decir el hecho de que a medida que la economía se hace más grande es más difícil continuar creciendo. La media acotada al 30 % del crecimiento del PIB nominal en los 10 años de gobierno de Rafael Correa fue de 7.7 %, esa media se redujo a 2.0 % durante el gobierno de Lenín Moreno.
Por otra parte, en lo que corresponde a la tasa de interés se establece que esta fue inferior a la que se tenía en 2008 (6,5 %) por casi 10 años, en 2018 fue ligeramente superior (6,7 %) y en 2019 fue prácticamente igual (6,6 %), por lo tanto se concluye que problema no es el alto costo de la deuda externa ¿Por qué tomar el año 2018 como referencia? La respuesta es que en dicho año Ecuador entró en default de su deuda externa.
En 2009, por otra parte, se incurrió en la recompra de la deuda externa por medio del mercado y se ahorro un flujo nominal de 8.000 millones hasta el 2030 debido a que dicho tramo de deuda tenía tasas de interés del 10 % y 12 %. Por ende la tasa del default conlleva a la pregunta ¿El default presiono sobre el costo del crédito? la respuesta es no, el costo del crédito externo más bien decreció producto de que se liberó espacio para nuevo endeudamiento a un menor costo de lo que tenían los bonos global. El nobel Joseph Stigliz manifestó que para Ecuador la operación de default y posterior recompra de la deuda resultó beneficiosa.
De hecho, el default tampoco afectó la llegada de recursos frescos vía endeudamiento o al menos los esfuerzos del Ministerio de Finanzas por conseguir recursos lo compensan. Desde 2009 en adelante el flujo neto de la deuda externa siempre fue positivo, cuando antes de aquello era negativo (Ver gráfico 5, barras grises). Es decir antes de la recompra de la deuda, siempre eran más las divisas que salían por servicio de la deuda, pago de intereses y amortización del capital, que lo que llegaba por nuevos desembolsos. Esto es un cambio estructural en la economía ecuatoriana porque determina que el endeudamiento externo empieza a jugar un rol positivo en el crecimiento de la misma.
Gráfico 5.
Resulta crucial entender si el flujo neto de la deuda ingreso al flujo de la economía cuando más se requería. Es decir, sí siguió un principio de carácter contracíclico, y si se hace un mayor esfuerzo fiscal vía deuda y un mejor resultado permanente (diferencia entre el ingreso y gasto permanente) cuando los ingresos no permanentes (principalmente ingresos petroleros netos) han caído. En la gráfica 6 aquello se evalúa comparando la diferencia del ingreso no permanente + el resultado permanente actual, con el del periodo pasado (barras amarillas). Frente a la diferencia de la inversión pública actual y el ingreso no permanente + el resultado permanente actual (barras grises).
Gráfico 6.
Cuando las barras amarillas son negativas se entiende que en dichos años se obtuvieron menos ingresos no permanentes y un menor resultado permanente que el año inmediatamente anterior, por ende se justifica que el gobierno busque inyectar más recursos y recurra al endeudamiento o a un apuntalamiento de los impuestos para aumentar el resultado permanente.
Esto implica que, el gobierno debió hacer crecer las barras grises que señalan la porción de la inversión pública que se está financiando con deuda y ahorro permanente. En resumen, dicho estímulo fiscal se conoce como política fiscal anticíclica, mantener alto el gasto de inversión pública cuando se tiene un shock externo para evitar que la economía se desplome.
¿Qué tanto deberá de crecer el estímulo fiscal (líneas grises)? Lo que permitiese hacer que el crecimiento nominal del PIB supere a la tasa de interés de la deuda nuevamente. Los datos señalan que durante 2015 y 2016 el Ecuador sufrió un gran shock externo y terremoto que afectó la tasa de crecimiento, derivando en que esta se sitúe debajo del costo de la deuda externa.
No obstante, para el año 2017, Ecuador iba por la tendencia correcta, se acortaba la diferencia entre el costo del financiamiento (6.2 %) y la tasa de crecimiento del PIB nominal (4.4 %). El estímulo fiscal durante 2015 y 2016 fue grande, del 5.98 % y 7.32 % del PIB respectivamente. Para 2017 ese estímulo fiscal se redujo a 4.46 % del PIB, lo cual aún era alto.
Sin embargo, en 2018 la tendencia se revirtió y el crecimiento del PIB nominal se redujo a 3.1 % hasta tornarse negativo, -0.1 %, en 2019. En 2018 y 2019 el estímulo fiscal se redujo a 2.39 % y 2.79 % respectivamente, cuando debía de mantenerse en niveles similares a los de 2017 (4.46 %). Es así que la deuda se tornó insostenible producto de no apuntalar el crecimiento de la economía. Evidentemente se necesitaba hacer sostenible a la economía no solo mediante un estímulo fiscal grande sino también mediante el control del sector externo, origen principal del deterioro de la economía.
Para entenderlo de manera simple, el gobierno de Lenin Moreno actuó como aquella madre irresponsable en la que sí su hijo tenía un grado de fiebre no le importó su salud y en lugar de retenerlo en la casa le permitió salir a jugar fútbol con sus amigos bajo la lluvia, por lo cual el niño se terminó enfermando.
Los datos a nivel de SPNF (Ver nota metodológica 1) señalan que las finanzas públicas en el gobierno de Lenin Moreno se debilitaron, lo cual se aprecia al realizar el balance entre ingresos permanentes (principalmente impuestos) y gastos permanentes (principalmente salarios y compra de bienes y servicios) (Ver Gráfico 7). El cual cuando es positivo termina contribuyendo a financiar una mayor proporción de la inversión pública sin necesidad de endeudamiento público.
No obstante, cuando el balance permanente es negativo, el gasto permanente se estaría financiando con endeudamiento o ingreso petrolero, es decir ingresos de carácter no permanente. Por ello, preocupa que en 2019, se tuvo déficit permanente de -1.38 % del PIB, es decir, a nivel de SPNF no existió un nivel de tributación adecuado para sostener el gasto permanente y generar un excedente que contribuya a apuntalar la inversión pública.
Gráfico 7.
En 2018 si bien se cumple con tener un balance positivo entre ingresos y gastos permanentes, este solo se da de manera transitoria a efectos de la remisión tributaria, que llevó a recaudar impuestos impagos de periodos pasados y que según estima el SRI permitió una mayor recaudación de 1.101 millones (1.0% del PIB). Lo puntual es que durante el gobierno de Lenín Moreno se ha debilitado la recaudación, se permitió que el IVA se reduzca del 14% al 12% y se desmontaron las salvaguardas, que se implementaron en 2015 para proteger al sector externo, es decir evitar la salida de dólares, pero que también tienen un efecto fiscal positivo. Posteriormente, mediante la Ley de Fomento Productivo se ampliaron exenciones del impuesto a la renta y se eliminó su anticipo.
El ministro de economía y finanzas, Richard Martínez, ha expresado que la imposibilidad de bajar el gasto corriente en el Presupuesto General del Estado se debe a que ha apuntalado el gasto en la seguridad social, lo cual es deseable. No obstante, las cifras señalan que cuando se analiza el sector público a nivel de SPNF, es decir incluyendo a la seguridad social, esta también ha debilitado su balance (Ver Gráfico 8, barras grises). Restituir el 40% del subsidio que el gobierno central da al IESS, es una medida parche que traslada el posible déficit de la seguridad social al gobierno central pero no disminuye el déficit a nivel de SPNF.
De hecho, las cifras exhiben que cuando menor superávit de caja se obtuvo en la seguridad social es precisamente en los 2 últimos años. Puntualmente porque el gasto siguió creciendo y no así los ingresos (Ver Gráfico 8, línea tomate y azul). Cabe también señalar que si la economía no crece los ingresos de la seguridad social, por fuera de las transferencias que le hace el gobierno central, se ven severamente afectados puesto que estos dependen de la cantidad de cotizantes, es decir, de los empleos formales que se crean en la economía, por ende, fomentar el crecimiento de la economía también contribuirá a mejorar el balance de la seguridad social.
Gráfico 8.
En resumen, el presidente Lenín Moreno compró la idea de que la solución a disminuir el coeficiente deuda / PIB era disminuir el gasto público, cuando en realidad la solución es fomentar un mayor crecimiento del PIB nominal. Para fomentar el crecimiento de la economía era necesario, no reducir la inversión pública que pasó de 11.03 % del PIB en 2016 a 7.46 %, esto le costó al país 4.43 % de crecimiento en el PIB nominal debido al efecto multiplicador del gasto (1.24).
Así mismo para apuntalar el resultado permanente, era necesario no desmantelar la estructura impositiva. Para esto se debía mantener el IVA en el 14% y no impulsar la Ley de Fomento Productivo, que lo que ha hecho es aumentar las exenciones del impuesto a la renta, desarmando también estructuras de control a la evasión tributaria como era el anticipo al impuesto a la renta. De esta forma el aumento de la inversión se hubiese financiado con superávit permanentes y no con más deuda.
Finalmente, cabe mencionar que insistir en mayor austeridad solo agravaría el problema. Se estima que producto del COVID y la recesión previa, el PIB nominal caerá en -10.2 % en 2020. Esto hace a la deuda externa inviable por más que la tasa de interés de la misma se redujera producto de la renegociación de la deuda externa de carácter comercial. Cabe mencionar que la reestructuración de la deuda, constituye menos de la mitad de la solución del problema fiscal para Ecuador puesto que lo esencial es que el flujo neto de deuda se mantenga positivo, como permaneció desde 2009 en adelante, cuando promedió 2,09 % del PIB, a diferencia del periodo 2001-2008 en donde el flujo neto de la deuda fue negativo en -2,64 % del PIB.
Tener un flujo de deuda negativo conlleva a que la inversión pública fuese considerablemente más baja, 5,66 % del PIB (2000-2008) frente a 11,34 % del PIB (2009-2019), lo cual en términos de crecimiento nominal producto del multiplicador del gasto público de inversión representa 7,04 % del PIB nominal.
Nota Metodológica 1.
Las cifras del SPNF fueron corregidas para que sea comparables en el tiempo. En 2008, las cuentas nacionales del SPNF incorporaron la contabilización de la cuenta deficitaria de derivados del petróleo por partida doble. 1) Como un ingreso petrolero y 2) como un gasto corriente dentro de la categoría otros gastos. Para que la serie sea comparable en el tiempo se procedió a restar tanto de los ingresos como de los gastos a la cuenta de derivados. Este cambio no afecta el resultado del déficit fiscal.
De hecho este cambio permite evaluar la política fiscal aislando las distorsiones que el subsidio a los combustibles ocasiona, estas distorsiones se dan debido a que el gasto en subsidios a los combustibles se ve afectado por el precio del petróleo en el mercado internacional, lo que lo hace tanto un ingreso como un egreso exógeno a decisiones de la autoridad, por ende de carácter no permanente por partida doble. Es decir estas series trabajan con el ingreso petrolero neto.
Cabe mencionar que la incorporación de la cuenta de derivados en las cuentas del SPNF en 2008 logró transparentar el tamaño del Estado en términos contables, el cual era superior al que se reportaba hasta antes de 2008. ¿Qué tan más grande?, dependerá del precio del petróleo en dicho año, para los años 2004 en adelante se reportan los siguientes datos (Ver gráfico 9). Los cuales se sustraen de 2008 en adelante para hacer comparable la serie y trabajar con el ingreso petrolero neto, que es un ingreso exógeno.
Gráfico 9.
Nota Metodológica 2.
Tabla 1.
Para el cálculo de la tasa de interés de la deuda se ha calculado el interés explícito por medio de tomar el valor de los intereses totales y dividirlo para el promedio de la deuda inicial y final de cada periodo.
Nota Metodológica 3.
Para probar la existencia del multiplicador en la inversión pública se han se han construido varios modelos econométrico con datos de corte trimestral para el periodo 2001-2019. Las variables correspondientes al gasto público se asumen como exógenas en virtud de que provienen de decisiones de política pública. En el caso del gasto permanente este se financia con impuestos. En el caso de la inversión pública, se financia con 1) excedentes del petróleo 2) déficit fiscal (deuda) y 3) superávit permanente en caso de existir. Las 3 son variables de origen exógeno.
Se construyó un primer modelo econométrico en el cual la variable a explicar es el crecimiento del PIB nominal t4, las variables explicativas son el cambio en la proporción del gasto público en el PIB, (Delta GPmg) es decir G/PIB – G/PIB t-4 y una segunda variable explicativa el logaritmo natural del deflactor del PIB. Del gasto público se excluye al gasto de intereses por deuda externa, debido a que son valores que salen del flujo de la economía sesgando a la baja el multiplicador del gasto.
Se construye un segundo modelo econométrico en donde se diferencia el tipo de gasto en Delta GK (Gasto de inversión) y Delta GP (Gasto permanente).
Se construye un tercer modelo econométrico en donde solo se incluye Delta GK (Gasto de Capital) puesto que Delta GP (Gasto permanente) resultó ser una variable no significativa por lo que únicamente generaba ruido en la estimación sesgando el coeficiente de Delta GK.
El método de estimación para las regresiones se se sustentó en el estimador de Newey West, debido a que al tratarse de series de tiempo el estimador de Mínimos Cuadrados Ordinarios presenta autocorrelación, lo que podría causar problemas de inferencia sobre los coeficientes.
Resultados Modelo 1.
Se obtiene un multiplicador de 0,93 para el gasto público total, excluyendo los intereses de deuda externa que son salida de divisas.
Resultados Modelo 2.
Se obtiene un multiplicador de 1,15 para el gasto público de capital y de 0 para el gasto público permanente, el coeficiente es 0,55, no obstante no tiene significancia estadística.
Resultados Modelo 3.
Se obtiene un multiplicador de 1,24 para el gasto público de capital.
Cuadro de Resultados
Estadísticas descriptivas y correlaciones entre las variables empleadas
La media del crecimiento nominal es de 10.16%, el cambio en el gasto público total ha sido de 0.84% del PIB en promedio. El cambio en el gasto de inversión pública ha sido de 0.17% del PIB en promedio. Finalmente el cambio en el gasto público permanente es de 0.68% del PIB. Estos cambios en la composición del PIB se miden de manera trimestral.
El comparativo entre el gobierno de Rafael Correa y Lenin Moreno indica que en el primero el gasto de capital subió en 0.71 % del PIB a manera trimestral, mientras que con Lenín el segundo descendió en -1.45 del PIB. En cuanto al gasto permanente este creció 0.87% promedio trimestral en el gobierno de Rafael Correa, frente a 0.29% con Lenin Moreno.
Hay una fuerte correlación positiva 0,84 entre el cambio en la inversión pública y el gasto total del gobierno. Lo que indica que la principal variable de ajuste en el gasto del sector público ha sido la inversión pública.
El nivel del deflector del PIB tiene una correlación negativa con el PIB, esto se da porque los primeros años de dolarización los niveles inflacionarios eran más altos, hasta que la misma se estabilizó.
Prueba de raíces unitarias para las variables empleadas. Todas las variables son estacionarias, es decir no tienen tendencia y su media y varianza son constantes en el tiempo por lo cual su uso en las anteriores regresiones no generan regresiones espurias.
